原標題：央行官員：將更多金融活動和金融擴張行為納入宏觀審慎管理范圍
作者：云掌財經(jīng)/田小嬌
今年是改革開放四十周年。習近平總書記指出，改革開放近四十年來，在中國共產(chǎn)黨領導下，中國人民憑著一股逢山開路、遇水架橋的闖勁，憑著一股滴水穿石的韌勁，成功走出一條中國特色社會主義道路。四十年來，改革已從農(nóng)村到城市、從經(jīng)濟領域到其他各個領域全面展開，逐步深化；對外開放的大門從沿海到沿江沿邊、從東部到中西部循序打開，全方位推進。金融領域的改革開放更是其中一道靚麗的風景線。為此，本刊特別開設專欄，以歷史親歷親為者的視角，回顧和總結這段偉大的歷程。對改革開放最好的紀念，就是不斷在改革開放中取得新的進展。
改革開放四十年來，我國金融法治建設不斷加強，基本建立了既符合國情又與國際接軌的現(xiàn)代金融法律體系，形成了以《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《保險法》等基礎金融法律為核心，相關行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件為重要內容的金融法律制度框架，為金融業(yè)改革發(fā)展奠定了較為扎實的制度基礎。
歷程回顧
我國金融法治建設大體可以分為三個階段。
金融法律制度奠基階段(1978~1994年)
黨的十一屆三中全會拉開了我國經(jīng)濟體制改革大幕。在鄧小平同志“要把銀行真正辦成銀行”思想指導下，金融體制改革開始有計劃、有步驟地啟動，金融體系與金融法律制度建設也與此相適應地展開。
1983年9月國務院發(fā)布《關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，正式確立中央銀行制度。1986年1月國務院發(fā)布的《銀行管理暫行條例》，明確了人民銀行、專業(yè)銀行和其他金融機構在我國金融體系中的法律地位及職責、銀行業(yè)務運行規(guī)則，為信用工具的使用和發(fā)展提供了法律保障。隨著金融改革從銀行業(yè)擴展到保險、證券等行業(yè)，《保險企業(yè)管理暫行條例》《企業(yè)債券管理條例》《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》《證券公司管理暫行辦法》等法規(guī)、部門規(guī)章先后頒布，促進了非銀行金融體系發(fā)展，推動了金融市場的建立。國務院還相繼制定了《外匯管理暫行條例》《金銀管理條例》《現(xiàn)金管理暫行條例》《儲蓄管理條例》等法規(guī)，為這些業(yè)務領域的管理與運營確立了基本規(guī)則。為配合金融對外開放和涉外業(yè)務開展，《經(jīng)濟特區(qū)外資銀行、中外合資銀行管理條例》《境外金融機構管理辦法》《外資金融機構管理條例》等行政法規(guī)陸續(xù)頒布。這一時期金融立法的特點是填補空白，具有濃厚的急用先行色彩，即先以國務院法規(guī)形式為恢復和發(fā)展我國金融體系提供一個初步的制度基礎，運行一段時間后再總結上升到國家法律層面，這也體現(xiàn)了“摸著石頭過河”的漸進式改革的方法論。
金融法律制度框架形成階段(1995~2011年)
1993年12月國務院發(fā)布《關于金融體制改革的決定》，明確了與社會主義市場經(jīng)濟改革方向相一致的金融改革的主要內容：建立以中央銀行為核心的金融宏觀調控體系，建立國有商業(yè)銀行為主體、多種金融機構并存的金融組織體系，建立統(tǒng)一開放、有序競爭、嚴格管理的金融市場體系；把人民銀行辦成真正的中央銀行，把專業(yè)銀行辦成真正的商業(yè)銀行。這一時期金融法治建設即圍繞以上金融改革目標展開。
1995年可謂是我國“金融立法年”，全國人大常委會在這一年內相繼通過了《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《保險法》《票據(jù)法》《擔保法》《全國人大常委會關于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》，在較短的時間內搭建起了我國金融法律規(guī)范的基本框架，充分體現(xiàn)了我國社會主義立法體制集中高效的優(yōu)越性。
《中國人民銀行法》一頒布便成為我國金融法律體系的核心。它確立了人民銀行作為我國中央銀行的法律地位，明確了人民銀行主要職能和具體職責、我國貨幣政策目標、人民銀行獨立性等，這些中國央行的基本制度安排既符合國情又體現(xiàn)了國際央行數(shù)百年發(fā)展的普遍性規(guī)律，具有強大的生命力。《商業(yè)銀行法》首次將商業(yè)銀行定義為擁有經(jīng)營自主權、按照公司制原則規(guī)范運作的企業(yè)法人，確立了商業(yè)銀行作為獨立民事主體的法律地位，為把商業(yè)銀行建成真正的現(xiàn)代金融企業(yè)和后來的四大國有商業(yè)銀行股份制改造奠定了法律基礎。《保險法》規(guī)定了保險機構設立、業(yè)務范圍及資金運用方式，明確了保險人與被保險人間權利義務的對等關系等內容。《擔保法》和《票據(jù)法》為規(guī)范金融機構經(jīng)營行為、促進資金融通、保障金融債權的實現(xiàn)提供了有力的法律依據(jù)。上述五部法律成為我國現(xiàn)代金融法律體系的重要基礎。
1998年全國人大常委會通過了《證券法》，對證券市場的基本原則、證券發(fā)行和交易、證券市場監(jiān)管體制等基本問題作出了規(guī)定，奠定了我國證券市場發(fā)展的制度基礎；2001年通過的《信托法》，促進了信托市場的健康規(guī)范發(fā)展。同時國務院陸續(xù)制定發(fā)布了《外匯管理條例》(1996年)、《期貨交易管理暫行條例》(1999年)、《人民幣管理條例》(2000年)、《外資保險公司管理條例》(2001年)，標志著我國金融法律制度框架進一步完善。
2001年底我國加入世界貿(mào)易組織后，金融業(yè)進一步對外開放。2002年2月全國金融工作會議提出，要進一步加強金融監(jiān)管，深化金融企業(yè)改革，改進金融服務，整頓金融秩序，防范和化解金融風險，維護國家金融安全，促進國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展；同年11月黨的十六大宣布我國社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，改革開放進入完善社會主義市場經(jīng)濟體制的新階段。與此相適應，2003年12月全國人大常委會修訂了《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》，并通過《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》。這次修法的主要目標是將銀行業(yè)日常監(jiān)管職能與央行分設，確立分業(yè)監(jiān)管格局。因此在修法上主要是“做減法”，將原《中國人民銀行法》中的央行金融監(jiān)管職能大幅剝離；從立法的角度“做加法”，即新制定《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，明確由銀監(jiān)會承接和發(fā)展原來由央行承擔的金融監(jiān)管職能。新修訂的《中國人民銀行法》一是新增了防范和化解金融風險、維護金融穩(wěn)定職能，二是新增了反洗錢職責。同年10月全國人大常委會通過了《證券投資基金法》，為基金業(yè)的規(guī)范發(fā)展提供了基礎法律框架。2006年10月全國人大常委會通過《反洗錢法》，確立了我國反洗錢監(jiān)管體制，明確了金融業(yè)和特定非金融行業(yè)反洗錢要求。2004~2009年，《保險法》《票據(jù)法》《證券法》《外匯管理條例》等先后修改，《外資銀行管理條例》《期貨交易管理條例》《機動車交通事故責任強制保險條例》等法規(guī)相繼出臺或修改，保障了金融市場、機構、業(yè)務等的規(guī)范發(fā)展。分業(yè)監(jiān)管體制下，各金融管理部門為了實施金融宏觀調控和金融監(jiān)管、推動金融改革，根據(jù)上位法出臺了大量部門規(guī)章和規(guī)范性文件，與基礎法律法規(guī)一起構成了比較全面的金融法規(guī)體系。
在經(jīng)濟體制改革深化過程中，多年積累的問題和深層次矛盾逐漸顯現(xiàn)，我國金融領域風險因素增加，少數(shù)金融機構出現(xiàn)風險。為此我國及時健全法制，全國人大常委會1995年通過了《關于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》，1998年通過了《關于懲治騙購外匯、逃匯和非法買賣外匯犯罪的決定》，1997年《刑法》修訂時對金融犯罪予以專節(jié)規(guī)定并且此后多次補充完善；國務院先后發(fā)布《非法金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》(1998年)、《金融違法行為處罰辦法》(1999年)、《金融機構撤銷條例》(2001年)、《證券公司風險處置條例》(2008年)。這些法律法規(guī)對防范化解金融風險、維護金融秩序、保護市場各方合法權益、打擊金融領域違法犯罪，發(fā)揮了重要作用。
金融法治建設全面推進階段(2012年以來至今)
黨的十八大作出全面依法治國的重大決策和戰(zhàn)略部署，指出“法治是治國理政的基本方式”，同時提出要深化金融體制改革，健全促進宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、支持實體經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)代金融體系。在全面深化改革和全面依法治國背景下，加快完善種類齊全、結構合理、服務高效、安全穩(wěn)健的現(xiàn)代金融市場體系，客觀上要求金融管理部門和有關部門從立法、執(zhí)法、司法、法治宣傳教育等環(huán)節(jié)全面加強金融法治建設。
金融立法方面，《農(nóng)業(yè)保險條例》(2012年)明確規(guī)定對農(nóng)業(yè)保險給予多項政策支持，對規(guī)范農(nóng)業(yè)保險活動、提高農(nóng)業(yè)抗風險能力、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保護農(nóng)民利益具有重要意義；《征信業(yè)管理條例》(2013年)解決了征信業(yè)發(fā)展中無法可依的局面，有利于規(guī)范征信活動，保護當事人合法權益，引導、促進征信業(yè)健康發(fā)展，推進社會信用體系建設；《存款保險條例》(2014年)是加強金融監(jiān)管、完善金融機構市場化退出機制、防范金融風險的重要舉措，有利于完善我國金融安全網(wǎng)，保護存款人合法利益，提高公眾對銀行體系和金融制度的信心，維護金融穩(wěn)定。《國務院辦公廳關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》（2015年），明確保障金融消費者八項基本權利，對金融機構行為提出規(guī)范措施，建立了監(jiān)督管理和保障機制。此外，《關于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》（2015年）明確了鼓勵創(chuàng)新、防范風險、趨利避害、健康發(fā)展的總體要求和互聯(lián)網(wǎng)金融領域具體規(guī)則邊界、監(jiān)管職責分工。
金融執(zhí)法方面，2007年處置非法集資部際聯(lián)席會議建立，加強了監(jiān)管部門和地方政府快速反應機制和配合協(xié)調。2013年金融監(jiān)管協(xié)調部際聯(lián)席會議制度建立，加強了信息共享和監(jiān)管合作，協(xié)調配合執(zhí)法。我國和其他國家或地區(qū)的跨境監(jiān)管合作機制也日趨健全。金融管理部門不斷建立健全金融執(zhí)法工作，完善規(guī)則和程序，強化日常監(jiān)管，探索由事前控制向事前事中事后全流程監(jiān)管轉型，提升監(jiān)管和執(zhí)法效果，加強執(zhí)法責任；對執(zhí)法人員加強培訓考核和監(jiān)督管理，提高人員素質能力和執(zhí)法行為規(guī)范化水平；積極推行法律顧問制度和公職律師制度，進一步增強法治隊伍力量，促進依法履職。證券、期貨等交易場所和銀行間市場、行業(yè)協(xié)會等積極履行自律管理職責，有效維護了市場交易秩序。
金融司法和金融法治宣傳教育均取得較大成效。隨著金融業(yè)發(fā)展，金融類糾紛案件大大增加。人民法院嚴厲打擊金融犯罪和非法集資、電信詐騙等涉及金融領域的犯罪，有效發(fā)揮了化解矛盾糾紛、保護合法權益、維護社會穩(wěn)定的重要作用；同時積極探索新型、疑難案件的法律適用標準，探索創(chuàng)建金融法院、金融法庭。2018年4月全國人大常委會決定設立上海金融法院，更好發(fā)揮人民法院在防范金融風險、促進實體經(jīng)濟和金融良性循環(huán)、推動金融深化改革等方面的司法服務和保障職能，促進金融監(jiān)管部門與金融法院間的協(xié)作溝通，推動形成共識與合力；適應金融領域糾紛高度專業(yè)特征，統(tǒng)一金融司法裁量，推動完善金融領域相關立法及司法解釋。總之，黨的十八大以來，金融機構依法合規(guī)經(jīng)營的自覺性明顯增強，持續(xù)開展的金融法治宣傳教育起到了增強全社會金融法治觀念、促進自覺守法的作用。
金融法治工作展望
黨的十九大明確提出，要貫徹新發(fā)展理念，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，并要求“深化金融體制改革，增強金融服務實體經(jīng)濟能力，提高直接融資比重，促進多層次資本市場健康發(fā)展。健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線”。這是做好當前和今后一個時期金融法治建設工作的根本遵循。
貫徹落實中央金融監(jiān)管體制改革部署
2017年以來，我國金融監(jiān)管體制進行了重大改革：設立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，強化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風險防范職責，切實落實部門監(jiān)管職責；將銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并組建為中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，負責統(tǒng)一監(jiān)管銀行業(yè)和保險業(yè)；將擬定銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度職責劃入人民銀行。貫徹落實金融監(jiān)管體制改革精神，需要在立法層面加快推動修改《中國人民銀行法》，落實人民銀行統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要金融機構和金融控股公司，統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎設施，統(tǒng)籌負責金融業(yè)綜合統(tǒng)計的“三個統(tǒng)籌”職責，落實擬定金融業(yè)重大法律法規(guī)草案和制定審慎監(jiān)管基本制度的職責。同時，結合金融體制改革的方向，統(tǒng)籌修訂和完善《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《保險法》等金融領域重要法律，突出金融回歸服務實體經(jīng)濟本源，全面建立功能監(jiān)管和行為監(jiān)管框架，強化綜合監(jiān)管和穿透式監(jiān)管，遏制監(jiān)管套利。
加快金融風險防范體系法規(guī)建設
盡快修訂《非法金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》，進一步明確地方政府和相關部門責任，解決處置亂辦金融引發(fā)的相關風險法律依據(jù)和手段不足問題。研究建立金融機構風險有序處置機制，明確金融機構經(jīng)營失敗和出現(xiàn)重大風險時的處置主體、處置程序、處置工具、成本分攤等制度安排。加快制定涉及系統(tǒng)重要性金融機構、金融控股公司、重要金融基礎設施、國有金融資本管理等的法律法規(guī)規(guī)章。完善對欺詐發(fā)行、內幕交易、市場操縱等的刑事法律規(guī)制。
填補金融領域立法空白和短板，促進金融服務實體經(jīng)濟
出臺《金融統(tǒng)計管理條例》，明確金融管理部門和統(tǒng)計對象的權力義務，從拓寬統(tǒng)計領域、豐富統(tǒng)計內容、促進統(tǒng)計管理協(xié)同等方面提供法律支持和保障。將《期貨交易管理條例》上升為法律，統(tǒng)籌規(guī)范商品期貨和金融期貨市場。加快制定《非存款類放貸組織條例》，明確要求經(jīng)營放貸業(yè)務非存款類組織必須持牌經(jīng)營并接受監(jiān)管，解決非存款類放貸組織法律地位不明、缺乏法律規(guī)范問題，明確地方政府的監(jiān)管主體責任，同時加強消費者保護，促進行業(yè)健康有序發(fā)展。在借鑒國際經(jīng)驗基礎上，研究制定金融消費者隱私保護特別立法。加強金融科技和創(chuàng)新的法律法規(guī)建設，明確金融創(chuàng)新的基本原則、監(jiān)管方式和法律底線，形成金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的良性互動機制，維護金融業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展。加強促進金融服務實體經(jīng)濟法規(guī)建設，使普惠金融和金融支持實體經(jīng)濟、支持薄弱環(huán)節(jié)的行之有效的政策措施轉化為法律規(guī)則，督促和引導金融機構把更多金融資源配置到經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，更好滿足人民群眾和實體經(jīng)濟多樣化的金融需求。
完善宏觀審慎管理工具箱和政策框架
在完善貨幣政策框架的同時，豐富和創(chuàng)新宏觀審慎管理工具，強化宏觀審慎政策框架，將更多金融活動和金融擴張行為納入宏觀審慎管理范圍，加強對金融機構行為的引導，對跨境資本流動中的高風險行為進行更有針對性的逆周期調節(jié)，在宏觀審慎政策框架下推動監(jiān)管政策和貨幣政策更好協(xié)調配合，既實現(xiàn)監(jiān)管無死角，又防止政策力度和節(jié)奏疊加共振，推進金融治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
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